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农村基层组织“一肩挑”的制度优势与现实障碍

作者：陈军亚  责任编辑：赵博睿  信息来源：《人民论坛》2019年第11期，第99—101页  发布时间：2019-06-19  浏览次数： 99次

【摘　要】“一肩挑”具有强化党组织领导权威、促进村民自治有效实现、确保农村发展战略落实的制度优势，但同时也存在人才不足、能力不济、威望不高、监督不力、民意不达的实践运行难题。为此，需要从产业与人才同步引进、加强基层党组织建设、完善制度运行机制以及提升任职能力等方面加强“一肩挑”制度建设。

【关键词】“一肩挑”；农村基层组织；制度优势

农村基层组织是党和国家在农村基层工作的抓手，其有效运行事关国家各项农村发展战略的落实和农村基层社会的稳定。2018年2月，中央政治局审议通过的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确提出，到2020年全国村党组织书记、主任“一肩挑”要达到35%，到2022年这一比例要达到50%。但是，作为一项实现两委有机衔接、加强农村基层组织建设的制度实践，其施行以来，还存在各个地方对其“认识不一”而产生的“态度差异”，以及实践过程中对其“建设不力”而导致的“利弊分歧”。

成就何来：“一肩挑”的制度优势

村党组织和村委会是农村两大基层组织，前者是党在农村工作的堡垒，后者是依法实施村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治组织，二者共同促进党在农村发展政策的落实和乡村基层社会秩序的稳定。在实践运行中，由于一些地方出现了不同程度的二者“彼此推诿”“相互扯皮”的矛盾，20世纪90年代末期，两个职位“一肩挑”作为一种化解两委矛盾的方式在不同地方先后得到推行。概言之，其有如下制度优势：

有利于强化党的执政根基，提升党组织的领导权威。村党组织和村民自治组织是两个性质和功能不同的组织，党组织作为中国共产党在农村的基层组织，承担着对农村的政治领导职责。村民自治组织是群众性自治组织，功能是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。在二者关系上，党组织居于领导地位。农村党组织的领导权威不仅来自制度规定，更主要的要来自村民认同。“一肩挑”使得农村基层党组织的领头人不仅要履行好管党建党的职能，还为加强党的建设与直接满足村民群众发展需求二者有机融合提供了有效路径。通过直接将党的工作植根于为村民发展服务的具体事务之中，将“高居在上”的党变为“村民之中”的党，使党获得了更广泛的群众支持和认同，提升了党的领导权威。

有利于避免内耗，促进村民自治的有效实现。村党组织和自治组织的地位和关系应该是明确协调的。但在实际运行中，有时存在“两张皮”现象，各定各的调，各唱各的戏，甚至出现“谁说了都不算”或者“谁都不愿干”的现象。有的地方，党组织书记和村委会主任在村民选举中可能存在竞争关系，各履其职以后出现“对着干”的“两委扯皮”现象。组织内耗带来两方面的后果：一方面，村民自治组织功能缺位，村庄公共事务建设难以进行，“村民自治”成为“村民不治”；另一方面，村委会工作难以得到党组织的支持，不利于党和国家在农村各项方针政策的有效落实，村民自治的“有效运转”成为“无效空转”。“一肩挑”的制度设计和实践，有利于克服上述问题，基层党组织负责人同时也是村民自治的负责人，有利于减少内耗，保障团结。

有利于强化责任意识，确保国家农村发展战略的实现。村党组织和村民自治组织的权力和责任应该是清晰的。在实际工作中，虽然党组织和村委会的负责人职位分设，但其具体权责很难清晰分开。权责不清可能产生的问题是“两人负责等于无人负责”，造成党和国家方针政策难以落实的“梗阻”现象、公共事务无人过问的“空洞”现象、干群关系紧张的“离心”现象等。尤其在当前，发展现代农业、培育新型农业经营主体等事关农村发展问题的重大事项，对两委负责人的责任意识提出重大挑战。既对上级党组织负责，也对广大村民的信任负责，工作中没有了指望和推诿的对象，有利于推动国家农村发展战略的落实。

担忧何起：“一肩挑”在实践中存在一些影响其良好运行的限制条件

一项好的制度设计，需要合适的条件和环境才能产生好的实践效应。从“一肩挑”的实践运行来看，还存在一些影响其良好运行的限制条件，不仅阻碍了“一肩挑”制度优势的发挥，而且使人们对其现实可行性产生了疑虑。

一是人才不足。任何制度的良好运行都离不开制度的实践主体。“一肩挑”的制度优势要通过负责人的具体实践来彰显。这就需要有能够“一肩挑起两位”的一把手人才。这些人才往往是乡村本土人才中的精英。工业化的发展，使得工业产值超出农业，越来越多的人口脱离农业是产业结构升级和经济社会转型发展的必然结果。工业生产的效率要求和技术追求使其从农村吸纳的都是青壮年人员。对于农村来说，这一趋势带来两个方面的影响：一方面，失去产业发展的主要劳动力，农村发展乏力；另一方面，改变发展乏力的人才缺失现状，治理人才成为极为稀缺的资源。“一肩挑”的负责人必须是党员，而且是党员中的精英人才。精英缺失给“一肩挑”制度推行造成的困境是：在村的老党员有精力没能力，有能力的年轻党员在村时间少；能够选出来的“一把手”不一定是党员，不符合“一肩挑”的制度要求，符合“一肩挑”制度要求的党员人数有限，难以胜任“两位合一”的职位任务。

二是能力不济。我国进入现代化的深化发展时期，党和国家对农村发展给予更多机会，输入更多资源，但同时也提出了更高的发展要求，这就对带领农村发展的“领头人”提出了更高要求。“一肩挑两担”的制度本身也对领头人提出更大挑战。而很多地方在“一肩挑”运行中所产生的问题和顾虑都是由于负责人的素质和能力难以满足多重角色、多重职能需要而引起的。领头人不仅身负贯彻党的方针政策、加强党组织建设的重任，还要在发展和壮大集体经济、振兴现代农业、实现农业现代化中扮演领头人的角色，此外还必须是从事村庄公共事务治理的能人。社会转型和分化也带来村民价值观和需求的多元化，“众口难调、人心难齐”，客观上也对“一肩挑”的负责人造成更大压力。对于农村具体工作而言，“一肩挑”并不存在谁兼任谁的问题，而是两个岗位、两个职责，多重角色、多种任务，都要一个人担起来。这就要求“一肩挑”领头人既要成为优秀的党组织“带头人”，又要成为带领村民致富的“当家人”，甚至还要成为调解村民矛盾纠纷的“贴心人”。

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