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国务院办公厅日前印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，到2020年，要推动1亿非城镇户口人员在城里落户。中国城镇化发展过程推动农村人口进入城市和促进人口市民化得到深入展开。经授权，本期头条推出复旦大学任远教授对户籍制度改革和中国城镇化发展的文章：《当前中国户籍制度改革的目标、原则与路径》。作者提出以户籍制度为杠杆的制度改革，应成为推进中国城镇化、构建城乡和国家统一市场的突破口，并对户籍制度改革的历史变革、改革的迫切必要性、改革困境和出路、改革的目标原则、改革实施策略，及大城市和特大城市户籍改革进行了整体论述。户籍制度改革需要政府引导的制度改革和社会的共同行动，在具体改革实施中仍然遇到相当的改革困境。希望我们对着力推动中国户籍改革、推动实现城镇化过程中的经济社会发展和“人的城镇化”开展更深入的讨论。

当前中国户籍制度改革的目标、原则与路径

任远 | 复旦大学社会发展与公共政策学院教授、博导、中国城市问题研究（上海）论坛发起人

原载于《南京社会科学》2016年第2期

户籍制度越来越构成阻碍城镇化发展的突出阻碍，并限制了城乡居民的生活福利和社会流动性，应该成为中国城镇化发展和全面深化改革的核心改革和突破口。

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户籍制度改革的目标

如果我们说户籍改革是计划经济体制的结果和残余，户籍制度改革目标是打破现在以农业户口和非农业户口身份依托的居住地管理和移民管控，实现人口自由迁移流动，构筑城乡居民居住地登记制度；同时，打破身份依托的差别性社会福利和公共服务供给，实现居住地公共服务的普惠性和均等化，构筑依托国民身份的国民福利制度，建立国家统一市场体制。

因此，在2014年国务院关于户籍制度改革的指导意见，提出取消农业户口和非农业户口。这实际上是对1958年国务院颁布户口登记条例将人口分为农业户口和非农业户口的制度翻转。但提出取消户口身份，并不意味着户籍制度改革的完成，恰恰是户籍制度改革的开始。户籍制度改革的实质是需要打破以身份为依托的公共服务和社会管理体制，建设出城乡和地区间人口自由迁移和城乡居民居住地登记制度的现代城乡管理体制。

因此，户籍制度改革不仅仅是取消农业户口和非农业户口这么简单，关键是破除身份为依托的福利体制。其实本世纪初以来，一些地区也曾实施过取消农业户口和非农业户口的探索，但由于社会福利和公共服务仍然内在地依托城市和农村的身份差别，因此这样的所谓取消农业户口和非农业户口，统一称呼为城乡居民的改革，只是一种“换汤不换药”的障眼法。

户籍制度是城乡体制的载体制度，作为系统性改革，需要与之相关联的是社会福利制度、公共服务制度、城乡土地制度、中央和地方的财政体制以及不同行政区协调合作的综合配套改革。

户籍改革的真正完成需要改变户口的身份差别性的福利和公共服务体制，这需要通过推动城乡和区域均衡发展，需要实现城乡和区域管理体制一体化，建设依托于国民身份而非户籍身份的福利和国家管理体制。

户籍制度是基础于并强化了城乡二元结构的移民管控和差别福利体制的身份制度，是对社会主义市场经济体制下的制度壁垒。只有真正回归到人口自由迁移和居住地登记制度，破除城乡二元结构差别、实现城乡一体化，户籍改革才算大功告成。

而恰恰是户籍制度是城乡二元结构体制的制度载体，其改革对于破除城乡二元结构和中国城镇化发展就尤其具有核心性地位。户籍制度改革的实施就成为一个杠杆，能够撬动城镇化过程中的综合改革，并成为推动中国城市化和未来持续发展的积极力量。

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户籍制度改革的基本原则

经过1980年代以来不同时期、不同地区的户籍改革实践，户籍制度改革积累了一些成功的经验和失败的教训，可以在此基础上总结出进一步推动我国户籍制度改革需要重视的基本原则。

第一，户籍制度改革首先要坚持以人为本、尊重群众意愿。

户籍制度改革缓慢，当然会损害农民利益。但一刀切的户籍制度改革，也会损害农民利益。户籍制度改革过程要尊重群众意愿，尊重群众的利益和选择。典型的例子是“赶农民上楼”，强迫农业转移人口放弃宅基地和承包田，以剥夺土地及其权利作为落户城镇的条件，使农民失去土地和进城落户。这样的改革，实际上不是在改革过程中保护和增进农民利益，而是在改革过程中损害农民利益。

因此，“坚持以人为本、尊重群众意愿”是此次《意见》确定的基本原则之一，应当尊重城乡居民自主定居的意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得采取强迫做法办理落户。

户籍制度改革并不是强迫农民进城，农村居民要不要进城、什么时候进城、想进哪座城，都应当由其自己选择，而不是“被落户”，但是对于希望进入城市的农民，则应该逐步开放户籍准入，从而满足移民的需求。

第二，我国的户籍制度改革要以解决存量非户籍人口为主要策略。

从2000年我国城镇人口的4.6亿增长到2014年的7.5亿，城镇人口平均每年净增加2100万。根据笔者推算，其中有1100万左右是户籍人口数量的净增长，其中包括由于行政区划调整、条件户籍迁移和户籍人口自然增长所带来的城镇户籍人口数量增加。除此以外，每年还有约1000万左右的农村人口进入城市但是难以获得城市户籍。

但是相对于这些每年继续新增的乡城迁移人口。城镇中目前有约2.5亿农民工，以及有还1亿左右从城镇迁移到城镇的非户籍迁移人口。这些存量非户籍人口对户籍的需求更大，他们对户籍改革带来的压力巨大。

虽然由于户籍制度的限制，有相当比重的非户籍人口并不必然希望得到城市户籍，他们将选择返回迁移流出地区，但是他们在城市长期居留和得到户籍的期望是增强的。积压在城镇中的存量非户籍人口将成为城市户籍改革的主要压力。

因此户籍制度改革尤其应该重视迁移流动人口的存量的消化吸收。而且这种存量消化要有一定的速度，才能抵消继续不断涌入的迁移流动人口。在消化存量非户籍人口上要有相当的力度，才能使城镇化过程中的社会分化不至继续扩大和得以逐步减少。

第三，在强调行政性机制来进行户籍改革之外，应更加重视市场机制的作用。

现在的条件户籍和积分户籍，仍然比较强地依靠政府打分。而实际上依靠政府来判断所谓人才是存在问题的，具有更高学历的人口可能并非比学历更低的创业者更加是城市所需要的人才。

在户籍准入的方面，需要进一步加强企业和市场机制的判断和筛选机制。企业如果认为相关用工是迫切需要的，在一定标准之下，企业对劳动者户籍准入积分的判断比政府通过行政标准判断更加科学。

转载请标注：我爱技术网——一亿人进城落户，农村居民的城市梦如何走得更坚实？